编者按：
     随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和完善及工程造价管理的改革，工程造价管理面临着许多新情况、新问题，如造价管理政出多门、招投标人为压价恶性竞争、部分材价失控等。如何正确看待和处理这些问题，切实采取可行的措施，建立一套完整的管理体制，使工程造价管理工作进一步适应市场经济的发展需求，已是迫在眉睫。本刊现转载《怎样正确地看待和处理建设工程招投标中盲目压价恶性竞争的问题》一文，就招投标中人为压价恶性竞争的问题，从不同侧面进行深入剖析并提出了一些粗浅的看法。谨与大家共同商讨。
   
    2001年1月1日起正式施行的《中华人民共和国招投标法》第四十一条第二款规定：投标应当"能够满足招投标文件的实质要求，并且经评审的投标价最低：但是投标价格低于成本的除外"。《招投标法》的核心原则是经评审的最低价中标，不可低于工程成本。而实施过程中存在的主要的问题、也是需要我们进行深入研究重点解决的问题--盲目压价恶性竞争。
    一、盲目压价恶性竞争问题的特征及表现
    在市场经济中招投标的核心就是竞争。而盲目压价恶性竞争，实际上是一种极不正常的竞争。这种不正当的竞争行为主要特征是：串标围标、买标卖标、以及规避招标、标后违约、挂靠投标等。招标者与投标者之间或者投标者与招标者之间通过采取"暗厢操作"等不正当手段瞒标骗标，以达到使某个利益相关者中标，从而谋取利益的目的。
    招标投标中盲目压价恶性竞争的具体表现为：一是串通招标投标。投标者之间相互勾结，实施排挤竞争对手的不公平竞争的行为；二是投标人之间相互约定抬高或压低投标报价，中标后再给投标人或招标人额外补偿：三是先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标；四是投标者之间相互约定，一致抬高或者压低投标报价甚至降低于成本之下，盲目抢占市场；五是投标者之间相互约定，在投标项目中轮流以高价或低价中标，恶意竞争、恶性循环：六是存在超低价中标的现象。有的招标人在开标前开启投标文件，并将投标情况告知其他投标人或者协助投标人撤换投标文件，更改报价，哄抬报价，造成中标价居高不下，与预算价、标底价相差无几甚至超出使"低价不低"。由于工程量清单编制质量差，缺漏项多，工程数量错误；施工承包企业的恶意竞标，先超低价揽得工程，再通过"攻关"等手段变更设计(材料)、补充协议、签证增加工程量而改变造价，使评标定标失去真正意义，滋生腐败，造成低价中标、不断索赔、高价结算的失败结果。以上各种不正常、不健康的恶性竞争，将给建筑业带来极大的冲击。
    二、盲目压价恶性竞争问题的危害及原因
    在招投标中，因盲目压价恶性竞争，甚至使价格低于自己的个别成本，则意味着投标人取得合同后，可能为了节省开支、避免亏损而想方设法偷工减料、粗制滥造，给招标人造成难以挽回的损失；如果投标人以排挤其他竞争对手为目的，取得合同后又以其它方式追求投资的增加，而以低于个别成本的价格投标，构成低价倾销的不正当竞争行为，甚至违反《价格法》和《反不正当竞争法》的有关规定；由于中标价太低，在工程质量没法保证的情况下，不切实际的恶意竞标竞价，承包人为了维护项目运转，有些企业建筑商采取高索赔策略，有的甚至干起克扣和拖欠民工工资、挪用安全技术措施费等严重损害工程质量和民工利益的勾当。从近年来发生的一些重大工程质量事故的分析情况看，其中一个很重要的原因，就是建设项目没进行招投标或只是形式上搞了，而实际上违规操作，使无资质或资质不够的施工队伍参与工程建设，造成工程质量低下，导致事故的发生。四川奉江的"彩虹"桥垮塌就是最为典型的例子。因此有人认为，盲目低价恶性竞争的行为实际上就是一个"逼良为娼"的"魔匣"--它加剧了建筑市场混乱的状况，严重阻碍了《招投标法》和《建设工程工程量清单计价规范》(下称"计价规范")的贯彻落实。
    造成盲目压价恶性竞争原因很多：有政府、企业，也有来自于机制和建筑市场方面的。如政府的职能转变不及时，建设体制不太健全，政策法规还不够完善，建筑企业改革不到位：政府在市场、质量、安全、标准、造价等方面监管有些缺位、越位和错位；建设市场发育还不够成熟，市场秩序不大规范，信用诚信体系尚未建立；市场形成工程造价机制不够完善，市场主体计价行为不很规范，工程量清单计价工作缺乏配套措施，工程造价监控不力；行政改革的滞后导致企业结构失衡，劣者不死、优者难活，队伍膨胀，环境恶化；招投标中违反"三公"原则的行政干预过多，地方保护主义中的信息、地区、行业封锁严重；政府部门搞"形象工程"、"政绩工程"，随意主观压缩工期，压标压造价；对违规违法事件迁就、姑息；建筑市场上新材料、新工艺、新技术名目繁多，部分建材价格波动大，企业个别成本的概念模糊不清，难以界定；一些发包方权力过分集中，大事小事"一锤定音"，个人说了算，排斥竞争，使招投标流于形式，垄断价格，谋取利润，致使国有资产流失，滋生腐败；一些施工企业为了抢占市场，先赔后赚，先争取低价中标，施工期间以各种名目向发包方索赔；有的投标方偷工减料，甚至中途停工，迫使发包方让利，工程质量难以保证，工期拖长，给发包方造成巨大的经济损失，承、发包方的权益都难以得到有效保护；有的地方与部门的建设项目，由于投资方的财力有限，在资金未完全落实的情况下，不完全按进度供应资金，或不按合同要求拨付备料款和工程款。有的到工程已交付还拖欠大量工程款；有的过了保修期还长期拖欠着，有的要到建设项目发挥效益，收到资金后才有可能付清，使施工单位处于被动地位，被迫出现连环拖欠的"三角债"，引发经济纠纷；有些施工单位本不具备要求的施工资质和能力，却利用一些手段获取资格或打着别人的牌子中标后，马上倒手转包，或是未经招标人同意将工程分包，再转手、再分包。这种以工程牟利的行为，使工程每倒一次手，实际用于该项目的资金就会减少一次，而且几经换手后，招标单位对真正施工单位的资信和能力已失去有效的监控，使工程项目的质量得不到应有保证。实际上建筑领域出现的众多质量问题，相当一部分就是因为层层转包或分包造成的，给项目在施工中和投入使用后的安全造成了严重隐患。
    三、对盲目压价恶性竞争问题的几点看法
    目前，人为压价恶性竞争其原因之多、危害之人，大有蔓延之势。若不及时采取有效措施加以解决，势必影响整个建筑业健康发展。究竟如何正确看待招投标中恶性竞争的问题，笔者提出如下几点的看法：
    (一)加大改革力度，转换政府部门职能，以适应市场经济的新需求
    政府部门必须深化行政审批制度改革，切实把政府从经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。改变现行的政企不分、政资不分的行政体制，积极稳妥地深化建筑企业重组改革，增强企业竞争力。要站在"立党为公、执政为民"的高度，坚持以人为本的原则，一切从实际出发，按市场经济规律办事，实施政企分开，政资分开，转换政府职能。要引导建筑企业转换经营机制实行规范的公司制改造，完善市场体系，健全法制，把企业推向市场，使其在竞争的海洋中学会生存，不断增强企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的活力。各级地方政府和部门要走出地方保护主义的"怪圈"，根据本地区、本部门建设项目应进行招投标的范围及形式，有条件的应尽量采取公开招标，相应地建立工程交易市场，及时准确发布建设工程信息，破除地区、行业、信息的封锁，使具有相应资质和能力的企业有机会平等地参与竞争。
    (二)加大机制创新，建立现代企业制度，以提高企业自身的竞争力
    随着市场经济的不断发展，建筑企业要紧跟潮流，加快改革的步伐，建立和完善现代企业制度。通过加强经营管理、改进施工技术和组织方法、优化资源配置，大力实施企业的资产重组和资本运营，盘活存量、用活增量、扩大变量，使企业资产发挥最大的经济效益，在市场经济的竞争中，始终保持优势地位。施工企业要在国家定额指导下做好制定本企业报价定额的工作，做好企业个体成本的测定，以适应投标报价需要，增强企业自身的市场竞争能力。要转换企业经营机制，完善企业法人治理结构，实现企业管理制度和机制创新。尤其是企业集团更要减少管理层次，强化管理，减员增效，降低成本，改善企业工艺和技术装备水平，提高工人技术熟练程度。要切实转变观念，适应市场经济新发展新需求。提高国际竞争能力。
    (三)加快运行进程。建立健全配套机制，强化对建筑市场的监管
    建设行政主管部门要竭力维护建筑市场新秩序，加大执法力度，重视和加强有形建筑市场的建设，强化监督管理职能。要尽快完善市场准入机制，赐除差、乱、散的劣质施工队伍，引进强、硬、严的优秀施工企业，净化市场竞争环境，防止恶性竞争，确保规范有序、公平、公正的建筑市场环境。要加快建筑行业市场化改革运行进程，尽快建立配套的法律法规和工程诚信担保制度，建立健全行业自律惩戒制度，尽快完善"低价中标、风险包干、标后监管、市场清出"等配套机制，建立市场责任追究和清出制度，设立"黑名单"和"低价警戒线"制度，将恶性低标堵在门外。建议推行规定劳保费，计入投标报价并单列，专款专用。执行投标承包包干制，强化对招标文件和合同管理，防止中标后责任不清、相互扯皮，推行项目管理班子、人员组织和设备投入承诺制。及时掌握施工动态，确保工程质量和安全生产。要大力培育和发展社会中介机构，如招投标代理机构、工程造价咨询公司等行业协会，建立完善信用监督和失信惩戒制度。尽快完善医疗、养老等社会保障机制，保证优势企业轻装上阵，以适应建筑市场的发展需要。
    (四)完善相关法规，严格依法行政，促进建筑市场健康发展
    各有关单位要以实施《行政许可法》为契机，严格执行《招标投标法》，全面推行《建设工程工程量清单计价规范》，继续深化工程量清单报价招投标改革，建立健全项目法人制度。加大对招投标活动中违法现象的处罚，对违法的行为决不迁就、姑息，依法从严处罚，以保证招投标的公正、公开、公平有序竞争。要进一步改革传统的计价方法，适应招投标的需要，提高工程造价管理水平，尽快修订完善《招投标法》和《建筑法》，以进一步适应建筑市场发展新需要。
    四、解决和处理盲目压价恶性竞争问题的对策与建议
    近年来，为适应社会主义市场经济发展的需要，我省进行了工程造价计价依据及计价模式的改革，在贯彻实施工程量清单计价规范、计价办法、计价指引、综合定额等方面积累了一些经验，也取得了一定的成绩。在今年3月召开的全省建设工程造价管理工作会议上，与会代表普遍认为相对于传统的定额计价方式，工程量清单计价能够更直观准确地反映工程的实际成本，更适合招标投标竞争定价的要求，有利于控制造价，有利于公平、公开、公正的市场竞争机制形成，是今后建筑市场主要的计价模式，也是规范建设市场经济秩序中治本的有效措施之一。由此，根据我站调研中反应的情况并结合专家们的意见，从工程造价管理方面，就怎样正确地处理建设工程招投标中盲目压价恶性竞争的问题，提出以下对策与建议：
    (一)建议加强工程项目建设全过程计价行为的监督管理和服务引导
    一是深入探索工程项目建设全过程的监管，进一步深化《建设工程工程量清单计价规范》革。管理部门要切实落实<广东省建设工程项目招标中标后监督管理办法》，严格执行国家标准《建设工程工程量清单计价规范》，尽快使工程造价计价活动的监督管理法制化、规范化、日常化。加强对一些典型中标项目的跟踪监管，如重点检查结算依据是否与招标文件和合同一致：工程公款的变更情况：现场签证和图纸变更的合法性；竣工结算是否有明显的高估冒
算或随意压价现象等。
    二是努力改善信息服务，不断加强对建筑市场的行为引导。要从客观上杜绝招投标中的盲目性，必须加强工程材料设备价格的采集、发布、预测工作，全省应逐步建立完善统一的资源共享信息网络，整合信息资源，正确引导施工承包企业和专家评审合理报价造价；建立造价预警制度，对中标价明显偏低的工程，会同和报告有关部门对其重点监管，进一步规范建筑市场行为，确保工程质量和安全施工。
    三是加大我省工程造价改革的宣传力度。让建筑市场各方主体全面了解我省现行定额和工程造价水平：清楚我省的造价标准已贴近市场；正确认识造价与质量和质量与安全的积极性：引导施工企业正确报价和树立凤险意识；加强工程项目建设全过程计价行为的舆论监督。
    四是建立和完善进一步解决造价争议的长效机制。工程量清单计价是在招投标中由投标人自主报价，通过竞争定价、由合同确认的一种工程造价计价模式，造价纠纷不能完全套用解释定额的传统方式。建议建立合同备案制度《工程量清单备案制度》、工程结算备案制度，目的是要及时解决造价纠纷，缩短结算周期，保护合同双方的权益，减小社会不安定因素。
    (二)建议及时修订评标定标办法
    一是根据评标定标办法中对技术标的要求，为了尽量减少评标的模糊指标，杜绝评分定标中的人为主观操纵因素，建议对一般工程取消技术标，投标人仅商务标；对技术(结构)复杂、规范不完整而需综合评估的工程，技术标仅作符合性评审，只要合格通过则有竞标资格，但不作为定标的条件。
    二是进一步明确在一般性建设工程中主要实行合理低价中标法，在合理报价范围内的投标价格最低者中标，使市场竞争趋于理性。
    三是科学合理确定"成本价"的成本概念。企业个人成本模糊不清，难以界定。建议由社会和市场平均价下浮一定幅度来衡量企业的个别成本。
    四是建议明确"栏标价"的作用。对一般性建设工程，投标人的报价应在"栏标价"上、下限范围内才有效；对一些大型工程项目、施工工艺(装饰装修)，投标人采用施工方案优劣直接影响造价的高低，评标时对低于"栏标价"下限值的投标报价，投标人要接受专家评委现场低价询标，报价澄清主要是解释采用投标施工方案的科学性先进性、项目报价的合理性、节约的措施项目费用。并作相应的承诺其投标报价才有效。建设行政主管部门应将此类项目列人中标后重点监督检查对象。
    五是建议增加专家评委中工程造价专家的比例，明确要求所有专家评委必须具备相应的执业资格。建立起经济建设工程专家评委库，建立健全专家咨询、审批、备案、协调、听证制度，对招标、投标和开标、评标、定标等招投标行为，作出了不完全相同于要约邀请、要约、承诺的更加具体的要求和更加严格的限制。
    (三)建议建立和完善招投标过程与造价管理相适应的法律配套体系
    一是建议重新修订"施工合同示范文本"及"施工合同条件"。应在文本中设立价差调整办法、合同双方对风险的承担范围、工程量清单价款与结算支付条件(责任)等明确的具体的约定条款，以符合市场经济公平、公正、诚信和双赢的原则。
    二是建议推广实行投标人(投标)履约保证金措施，谨慎设立保证金率，确保建筑市场的活力，又增加围标串标的成本，遏制违法行为。
    三是建议尽快出台与招投标市场相适应的规则、办法，完善推行合理低价中标必须具备配套的政策和市场条件等确保市场经济中诚信观念的确立。建立造价风险、工程担保和工程保险制度，由商业银行、保险公司或专业担保公司进行担保，形成风险转移体系，为建立工程风险转移体系提供法律依据。
    四是建议加强设计、质检和造价三方的管理与协调，完善设计和控制三边工程。明确划分三方的责权范围，配套完善政治法规，建立健全相关制度，如考虑建立设计赔偿制度等，以约束和促进设计单位提高设计质量，为提高投标报价真实和保证预算价(标底价)的权威性打下基础。

广东省建设工程造价管理总站

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　黄中广