摘 要：广东水利建设试点工程总承包采用固定总价合同模式，并允许合理的工程变更和合同价格调整。但某些确定的权限、标准、程序等操作细则欠缺，执行结果存在较大的不确定性，对总承包方不利。从政策原则、合同规定、资金来源来分析，事实清楚、证据充分、程序合法的工程变更和合同价格调整，是合同双方的一致选择。
关键词：水利工程；总承包；合同管；工程变更
1、研究背景
广东水利工程总承包合同变更包括合同价格调整和工程变更。有的工程变更可能不会导致合同价格调整，有的合同价格调整也不一定由于工程变更引起。不管哪一种情形的合同变更，都有可能涉及总承包合同各方或某一方的利益。在广东省水利工程总承包试点项目总承包合同条件中，设定类似的变更与调整条款，而且不同项目存在一定的差异性，也因此反映出变更与调整是合同双方谈判的焦点问题。
2、合同价格调整
即使是固定总价合同，也必然涉及到工程变更和价格调整。在讨论合同价格时，也必然反复提到价格调整的条件。如《广东省水利建设工程总承包（试点）暂行办法》第十三条：
总承包合同必须明确工程施工期建筑主要材料价格变动和设计变更等引起的投资变化的具体处理方式。
一般认为，工程标准、规模、工期的重大调整是属于对合同承包范围的调整，不可抗力发生是客观意外事件，说明水利工程总承包试点项目即使采用固定总价合同，还是允许施工期间的材料调差及价格调整和设计变更。
2.1 四类工程中价格调整的描述
实施的水利工程试点总承包项目按项目的类型可划分为水库除险加固工程、水闸工程、泵站工程、灌区改造工程四类。
其中水库除险加固工程、水闸工程、泵站工程三类项目，总承包合同规定的合同价格调整条款如下：
合同价格的调整。本合同在执行过程中，当发生下列情况之一时发包人应向承包人补偿相应价差或费用：
1）当已采购的材料（钢材、水泥、木材、砂、块石、碎石六大主材和柴油）（以市造价管理部门公布的信息价为准）等的价格变幅超过 %（含 %）的项目，发包人应向承包人补偿超过 %部分的相应价差。
2） 因批准的重大变更引起费用增加。
3） 根据第11条或第12条或13.1款引起的费用增加 .
4） 因省政府有关部门的政策调整引起的人工或材料（钢材、水泥、木材、砂、块石、碎石六大主材和柴油）价格增加，发包人按政策规定给承包人补偿相应价差。
5） 当合同生效日后，法律、法规或地方法规或地方政府政策有改变（包括适用新的法律，废除或修改现有法律），或对此类法律的司法或政府解释有改变，对承包人履行合同规定义务产生影响时，合同价格应考虑由上述改变造成的任何费用增加，合同价格应相应调整。
灌区改造工程类项目也有合同价格调整的规定，如：
合同价格的调整。本合同在执行过程中，当发生下列情况之一时相应调整本合同价格：
1）当材料（钢材、水泥、木材、砂、块石、碎石六大主材和柴油）（以市造价管理部门公布的信息价中相应县市区的材料价格为准）的价格变幅超出 %后，由发包人在结算时负责落实价格调差。
2） 因人工、油料或材料（六大主材）和设备等价格上涨引起的概算调整按省政府有关部门的政策规定给予相应调整。
3）因批准的重大变更引起费用增加。
2.2 需要面对的五种情况
按照四类型项目总承包合同价格调整的规定，可归纳为合同双方要面对五种情况：
1）材料价格变化引起的调整，进一步可分为市场采购价格的变化调整和政策规定调整二种情形。前一种情况以当地市造价管理部门公布的信息价为参照，后一种情况以政府有关部门的文件为依据。如（粤水建管[2009]462号）《关于调整我省地方水利工程部分费用标准及砌石工程等概算定额（试行）的通知》。
2）经批准的重大变更引起的调整，水利工程中这一类变更是有规定的，可能要导致动用预备费，甚至工程调整概算。
3）发包人变更实施引起的调整。
4）适用的当地法律、法规或政策改变引起的调整。
5）不可抗力发生引起的调整。
水利工程建设周期往往较长，通货膨胀是建设项目实施过程中的主要风险之一，管理这种风险的有效办法，就是合同价格调整。在我国水电建设领域，自鲁布革水电站就开始采用世界银行所推荐的公式法和文件证据法进行合同价格调整。广东省水利试点总承包项目价差调整办法是，当已采购的材料（钢材、水泥、柴油、砂、块石、碎石六大主材）（以市造价管理部门公布的信息价为准）等的价格变幅超过某一设定界限值时，发包人应向承包人补偿超过该设定界限值的相应价差。
此类调整在总承包合同中有专门的价差调整办法规定如下：
发包人应补偿给承包人的价差计算原则和办法如下：
1）材料基准价为经批准的初步设计概算中相应材料的预算价；
2）材料调差价为市造价管理部门在合同工程执行期间逐月公布的相应材料的信息价的算术平均值；
3）参与价格调差的材料数量为本合同工程相应材料的总量；
4）材料价格调差每12个月集中调差一次。
发包人应向承包人补偿超过 %部分的相应价差为：某项材料的价差总额=（材料调差价-材料基准价×1.05）×材料总量。
允许价格调差，对承包人的风险控制有利，但也要注意，合同中规定的是补偿价差而不是全额补差，即承包人要承担约定范围内的材料涨价损失，有的项目还规定双向调价。
在固定总价之外进行合同价的调整，将涉及到价格调整的确定程序、标准、资金来源等，这些在合同中没有进一步明确，必然会在操作留下困难和争执。水利工程是政府财政投资的基建项目，照例还不能脱离现有的财政管理要求，资金来源也要事先落实。恰好这些又是合同双方当事人无法决定的事项。所以，政府投资项目的总承包合同价格的调整，是有待进一步研究的主要问题之一，也是总承包人的商业风险所在。
3、工程变更
工程变更是指在工程项目实施过程中，按照合同约定的程序对部分或全部工程在材料、工艺、功能、构造、尺寸、技术指标、工程数量及施工方法等方面做出的改变，从而导致对建设项目初始范围、实施时间或价款调整的任何事件。
3.1 工程变更类别
建设部《工程总承包合同示范示范文本》（征求意见稿）将工程变更分为设计变更、采购变更、施工变更、业主的赶工指令、调减部分工程、其他变更六种类型。有人根据工程变更的变化内容，分为设计变更、施工变更、计划变更、条件变更、新增工程。对工程变更没有统一的分类规定。
通常工程变更的表现形式有：
1） 更改工程有关部分的标高、基线、位置和尺寸；
2） 增减合同中约定的工程量；
3） 增减合同中约定的工程内容；
4） 改变工程质量、性质或工程类型；
5） 改变有关工程的施工顺序和时间安排；
6） 为使工程竣工而必需实施的任何种类的附加工作。
工程承包合同在实施过程中，由于工程项目的自身特点，本着对工程建设有利角度着想，都会有变更的要求。工程变更可以分为总承包合同内的变更和合同外的变更（包括新增工程）。一般来说工程变更只能在原合同规定的工程范围内变动，不能在工程性质方面有很大的改变，否则要重新订立合同。按照国际工程项目承包惯例，有关容许工程变更的事宜，应在合同中写明。国际咨询工程师联合会《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》，就明确规定变更权限和变更程序。建设部《工程总承包合同示范示范文本》（征求意见稿）对变更的范围、程序、确定进行规定。
3.2 试点总承包项目的工程变更
根据广东省水利工程总承包试点项目的总承包合同分析，按变更发出主体不同将工程变更分为三种类型：发包人变更、承包人变更、因法律和政府政策改变的调整。
总承包合同条件只对涉及到总承包价格调整的三种变更情形作出规定，分别是发包人变更、重大变更、因法律和政府政策改变的调整。总承包合同关于变更和调整的基本规定：
发包人变更，指发包人可通过发布指示或要求承包人提交建议书的方式，提出变更。承包人应遵守并执行每项变更，除非承包人即时向发包人发出通知，说明：1）承包人难以取得变更所需的货物；2）变更将降低工程的安全性或适用性；或3）将对履约保证的完成产生不利的影响。发包人接到此类通知后，应取消、确认、或改变原指示。发包人指示或要求承包人进行变更所产生的一切费用由发包人承担。
重大变更，指以审查批准的初步设计报告为比较基准，在本合同执行过程中，工程规模、或防洪标准及其他涉及安全的标准、或枢纽总体布置、或主要建筑物型式、或施工导流方式或施工导流平面布置等的变化视为重大变更。有关合同工程的重大变更，承包人应向发包人提供详细的书面说明，描述承包人履行该重大变更涉及的工程范围和内容。重大变更在经有关政府审批部门批准后执行。经批准的重大变更发生引起费用和工期的变化，应作完全公正、合理和适当的调整。
因法律和政府政策改变的调整，指法律、法规或地方法规或地方政府政策有改变（包括适用新的法律，废除或修改现有法律），或对此类法律的司法或政府解释有改变，对承包人履行合同规定的义务产生影响时，合同价格应考虑由上述改变造成的任何费用增减，进行相应调整。如果工期受到延误，此类延误给予延长期。
总承包合同中有关发包人变更的程序还规定：
如果发包人发出变更指示前要求承包人提出一份建议书，承包人应尽快作出书面回应，或提出他不能照办的充分理由，或提交：
1） 对建议的设计和（或）要完工的工作的说明，以及实施的进度计划；
2） 根据进度计划和完工时间的要求，承包人对进度计划作出必要修改的建议；
3） 承包人对调整合同价格的建议。
发包人收到此类提出的建议书后，应在7天内给予批准、不批准、或提出意见的回复，超出7天（除非事前得到双方同意）没有回复承包人的，视为发包人已批准此项变更的建议书。在等待答复期间，承包人不应延误任何工作。
发包人应向承包人发出执行每项变更的指示（并附做好各项费用记录的要求），承包人应确认收到该指示。
3.3 工程变更的实施
工程变更是政府投资的水利工程建设管理的重要内容之一。《广东省水利建设工程总承包（试点）暂行办法》第十四条：
工程建设必须按照初步设计批准的项目、标准、规模等实施。实施过程中的设计变更按照分级管理的规定报批，重大设计变更报原初步设计审批部门审批。
涉及到水利工程设计变更的，应严格遵守《广东省水利工程设计变更暂行规定》（粤水建管[2009]235号）。水利工程变更分为工程设计变更和不属于设计变更两种类型。
根据政策规定和合同条件，即使是发包人提出的变更，如果属于合同规定的重大变更情形，特别是重大设计变更和不属于设计变更范围情形，变更的决定权并不在于总承包合同双方或任何一方。因此，合同中也有必要将发包人变更分为一般变更和重大变更两类，每当发包人提出变更要求时，总承包人必须尽快做出归类判断。
总承包人发出的工程变更，包括总承包主体单位、设计、施工、设备供应等分包单位发出的、获得总承包主体单位确认的变更。应由总承包人向发包人发出局面的变更建议书。总承包人的变更也可分为一般变更和重大变更两种类型。
按合同条件理解，总承包人的一般变更是不涉及到合同价格调整的，这一类变更甚至是总承包人的责任，前提是不降低工程的安全、质量和功能。当发包人不能准确确定总承包人的变更是否属于重大变更、或者确定属于一般变更但不能准确判断该一般变更有没有降低工程的安全、质量和功能时，可向省水行政主管部门申请提供技术支持。
总承包人的一般变更，并不意味着变更程序简化。属于施工图优化的，可以由设计方直接按程序出施工图，施工图应当报发包人、水利质量监督部门备案。涉及到对施工图进行变更的，要按省水利工程设计变更暂行规定的一般变更程序，报发包人、地方水行政主管部门完成审批手续。
总承包人的重大变更，同样可分为重大设计变更和不属于设计变更两种类型。重大变更时要求总承包人提供详细的专题设计论证，按类似初步设计报批程序要求上报审批，获得批准后方可实施。
总承包人的变更建议，一般来源于分包单位的变更请求。所以总承包人与分包人之间的变更处理，应当建立合理的变更管理制度加以规范。在施工变更管理上，可以参考东深供水改造工程的成功经验，按照现场办公，集体决定，分责办理，按职会审，依法支付的二十字原则，制订变更管理各项制度。
对于水利工程总承包试点项目而言，总承包人在收到包括设计、监理、施工、设备供应商等分包人提出变更请求后，由总承包人组织，召开有发包人、设计、监理、施工（或其他变更请求提出方）参加的五方专题会议决定变更事项。总承包人的各项目建设管理部应根据实际情况制订变更管理程序。
因法律和政府政策改变的调整，对总承包人履行合同规定的义务产生影响时，可由总承包人发出变更建议，对发包人履行合同规定的义务产生影响时，可由发包人发出变更建议。类似的变更建议以专门会议的形式先提出动议，决定由谁发出变更建议书。
一般情况下，变更发生都会导致合同价格和工期的调整。对于试点总承包项目来说，只要不影响到防洪度汛，工期调整容易协商，合同价格的调整比较难。按当前情形，价格调整的最合适途径是动用基本预备费。有些试点总承包项目的总承包合同均规定基本预备费列入总承包合同价中，按一般理解，基本预备费只有通过合理途径才可以使用。即使价格调整有合同条款明确规定，变更也合法合规，调价结果也还需要得到地方财政部门的结算认可，执行结果存在很大的不确定性。
特别要注意，个别项目总承包合同还规定，工程量变更超过5%的部分才能由发包人承担。这种风险分配的原则过于简单，尤其是合同额大的工程项目，5%的绝对数会比较大，对总承包方不利。所以，从规避风险的角度看，只有初步设计深度做充分才可能减少施工过程中设计变更的发生。
4、结语
水利工程试点项目总承包合同条款中，允许的合同价格调整情形可以归纳为五种，分别是材料价格变化、经批准的重大变更、发包人变更、适用的当地法律法规或政策改变、不可抗力发生引起的调整，有明确规定的工程变更有三种形式，包括发包人变更、重大变更、因法律法和政策改变的调整变更。但确定的标准、程序、资金来源没有说明清楚，按理还不能脱离现有的财政支付结算要求，所以涉及到工程变更和价格调整的，要做到事实清楚、证据充分、程序合法。
项目管理者联盟 作者：陈明东